【两会特别报道】厚植道德沃土 筑牢文明高地——写在《益阳市文明行为促进条例（草案）》付诸表决之际

▲市司法局组织召开有20多个单位、社会各界代表和相关立法专家参加的条例（草案）征求意见座谈会暨专家论证会

益阳，风雨两千多年从未更名的一座城市，厚重的历史和文化积淀形成了“崇文尚义通达超越”的益阳城市精神。

为培育和践行社会主义核心价值观，促进文明行为，治理不文明行为，提升社会文明水平，根据宪法和有关法律、法规，市人民政府组织起草了《益阳市文明行为促进条例》（除正式表述为《益阳市文明行为促进条例》外，在起草和审议阶段概称为条例（草案）），提请市人大常委会审议。

这是地方人大获得立法权后，第一部由市人民代表大会审议表决的实体性法规，与每一位益阳市民的生活息息相关，对于提升市民文明素质具有重大意义和作用。今年“两会”期间，条例（草案）将提交市人民代表大会表决。

坚持问题导向目标导向，把核心价值观融入法治建设

为推进全国文明城市创建工作，2019年7月，由市创文办牵头，我市组织开展了市民“十大不文明行为”评议改专项行动问卷调查活动。

活动线上线下同时开展，调查内容紧扣民生热点，涵盖了公共场合文明、社区文明、交通文明、经营文明等各项内容。媒体发布有关公告，电信、移动、联通等通信运营机构通过短信温馨提示，在全市上下营造了良好氛围，广大市民踊跃参与。最终，行人闯红灯、乱穿马路、翻越隔离护栏、不走人行道位列榜首，乱扔乱吐、随处便溺等9个不文明行为入榜，为《益阳市文明行为促进条例》的制定提供了问题导向、目标导向。

2020年8月，在市六届人大常委会第二十八次会议上，面对代表问询制定《益阳市文明行为促进条例》有无必要时，市政府相关负责人掷地有声，从三个方面予以回应：

这是促进精神文明建设法治化的需要。党的十九大提出，要培育和践行社会主义核心价值观。习近平总书记也多次在讲话中强调，要用法律来推动核心价值观建设。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年底印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，为把社会主义核心价值观融入法治建设提供了政策指引。

这是促进精神文明建设常态化的需要。文明是一座城市最美的风景，也是一座城市的核心竞争力。一个城市的发展既要“见物”更要“见人”，此次立法，是构建益阳市民共同精神家园的重要举措，也是呼应“益山益水益美益阳”城市建设的民生实事。为推进文明城市创建工作的常态化、制度化，完善精神文明建设的工作体系，我市迫切需要制定一部地方性法规，对需要倡导的、鼓励的文明行为和应予禁止的不文明行为进行规范。

这是促进精神文明建设实体化的需要。近年来，我市不断加强精神文明建设步伐，深入开展社会主义核心价值观引领工程和公民思想道德建设工程，深入开展群众性精神文明创建活动，为推进“五个益阳”建设凝聚了磅礴的精神动力，但精神文明建设的巨大功能和作用，还不够具象化和实体化。推进精神文明建设实体化，需要一部贴合益阳市情、贴近益阳市民生活的地方性法规，实现精神文明建设由“虚”向“实”的转变。

也是在这次会议上，市人大常委会党组书记、常务副主任徐云波强调，制定《益阳市文明行为促进条例》，事关社会主义核心价值观在益阳落实落地，事关益阳创建全国文明城市、打造更具竞争力的营商环境，事关益阳社会文明治理水平。该法规与每一位益阳市民的生活息息相关，在立法中，要坚持科学立法、民主立法、依法立法，切实提高公众参与度，紧贴益阳实际，体现益阳特色。

构建立法工作大格局，做到科学民主依法立法

“《益阳市文明行为促进条例》在制定过程中，要坚持‘党委领导、人大主导、政府依托、社会参与’的立法工作格局，做到科学立法、民主立法、依法立法。”市人大常委会副主任张亮文言简意赅，为《益阳市文明行为促进条例》制定提出具体要求。让我们通过《益阳市文明行为促进条例》起草审议的时间线，来感受一下：

2019年底，市人大常委会将制定文明行为促进条例纳入2020年立法工作计划，并决定《益阳市文明行为促进条例》由市文明办负责组织起草，市司法局负责相关协调和审查工作。市文明办于2020年3月10日组织召开了《益阳市文明行为促进条例》起草工作联席会议，成立了由市文明办、市城管执法局、市文旅广体局等12家单位组成的起草班子，负责《益阳市文明行为促进条例》的起草工作。起草班子紧扣本市文明行为促进工作的现状和目标，学习借鉴长沙、张家界、宁波、杭州等地立法经验，先后两次召开有市人大教科文卫委、市人大常委会法工委、市直相关部门等单位参加的座谈会，并征求了相关部门和社会各界的意见、建议。经过数次修改和班子集体研究，市文明办于同年6月将条例送审稿报送市政府审查。同年6月12日，市司法局将条例（草案）向社会公开征求意见。群众自由表达心声，其中一些好的建议被采纳，条例（草案）得到进一步完善与规范。

2020年6月24日，市司法局组织召开有20多个单位、社会各界代表和相关立法专家参加的条例（草案）征求意见座谈会暨专家论证会。之后又征求了各县（区、市）人民政府及市直相关单位的意见。在充分吸纳各方面意见建议后，市司法局经反复研究，数易其稿，形成了条例（草案）。

同年8月18日，市政府第56次常务会议审议通过了条例（草案）。该条例（草案）共39条，分为总则、倡导与规范、促进与保障、治理与监督、法律责任、附则六章。随后，市人民政府将条例（草案）提交市人大常委会审议。

市人大常委会将目光聚焦于条例（草案），在审议过程中，主任会议、常委会会议组成成员都提出了很好的意见。

在市人大常委会会议分组讨论时，市人大常委会党组书记、常务副主任徐云波认为，目前我市乱搭乱建现象较为突出，建议在条例（草案）中予以规范。

市人大常委会副主任李志宏认为，针对个人信息泄露导致生活受到困扰的问题，应在条例（草案）中增加禁止擅自透露消费者个人信息等条款。

候耀森代表认为，制定这一条例，应当坚持目标导向，作为文明益阳，目标可以分为几个层面：文明的社会应当是一个法治型的社会，最基本的是人人要遵法守法；文明的社会应当是一个和谐社会，这就要强调公共秩序；文明社会应当是一个友善型的社会，要强调互助和友爱；文明社会应当是一个节约型的社会，要以浪费为耻以节约为荣，对此要具体化；文明素养的提升，还得坚持打造书香型社会，倡导全民阅读。

王剑平代表认为，条例（草案）的制定，关键要突出地方立法的目的性，着重针对我们目前存在的不文明行为，特别是要重点解决的问题，而不是面面俱到。立法还要带有前瞻性，着眼于将来有可能发生的问题。

为更多地了解民意，集纳民智，市人大教科文卫委、市人大常委会法工委组成专题调研组，在分管领导市人大常委会副主任刘时贵、张亮文的带领下，多次到县（区、市）人大征求意见建议，召开条例（草案）立法调研座谈会。大家想法一致：《益阳市文明行为促进条例》的制定和出台是必要而迫切的，这既是益阳创建文明城市的需要，更是人民群众对美好生活的向往。“我们将认真调研，详细听取各方意见，突破陈规，不断完善，真正制定一个有益于提升益阳城市形象的《益阳市文明行为促进条例》，并通过这一条例的宣传与实行，把各项文明行为变成益阳人民内化于心的自觉行动，让益阳人民真正过上文明、健康、有序的美好生活。”每次调研会上，刘时贵态度都十分鲜明。

为进一步完善条例（草案），2020年11月19日，市人大常委会法工委邀请市委政法委、市文明办、市民政局、市司法局、市城管执法局、市公安交警支队等部门的相关人员座谈，再次听取了意见。同年11月24日，法工委还就条例（草案）专程听取了省人大常委会法工委指导处对条例（草案）提出的修改意见和建议。根据常委会组成人员的审议意见和省人大法工委提出的修改意见，法工委会同有关单位对条例（草案）二次审议稿进行了修改。同年12月9日，召开法制委全体会议对条例（草案）进行了统一审议，形成了《益阳市文明行为促进条例（草案·三次审议稿）》。随后，将三审稿发送给参与全市“两会”的人大代表、政协委员，县（区、市）四大家领导、市直部门、单位主要负责人审议，收集到了一些好的意见与建议。今年1月6日，市人大常委会法工委再次召开全体会议，讨论并形成了最终提交给市人大代表会议表决的审议稿。

紧贴益阳实际彰显益阳特色，特色工作融入法规转为法言法语

“条例（草案）内容翔实，特色鲜明，将《益阳市民文明公约》和文明节俭操办婚丧喜庆事宜、文明餐桌、广泛开展志愿服务、禁止车窗抛物、禁止在室内公共场所与公共交通工具空间吸烟、禁止违规燃放烟花爆竹等特色工作融入法规，转化为法言法语。”市人大常委会党组副书记、一级巡视员谭喜华对条例（草案）审议稿读得特别仔细，很有感受。

最终形成的条例（草案）共五章，36条。包括总则、倡导与规范、促进与保障、法律责任和附则。

条例（草案）明确，文明行为促进工作坚持法治与德治相结合、倡导与治理相结合的原则，构建党委统一领导、政府组织实施、社会协同推进、全民共同参与的工作机制。国家机关应当在文明行为促进工作中发挥示范作用，企业事业单位、社会团体、其他组织积极参与文明行为促进工作。公民应当积极参与文明行为促进活动，有权劝阻、制止、举报和投诉不文明行为。

条例（草案）体现了《新时代公民道德建设实施纲要》要求，以社会公德、职业道德、家庭美德和个人道德建设为主要着力点，以文明行为规范和文明行为公约、守则为具体指针，积极引导公众参与，提升公众参与意识，力求营造良好的社会氛围。既具个性，又显个性，处处闪现着益阳元素。

今年新冠肺炎疫情给益阳市民生活造成不小影响，条例（草案）倡导“使用公勺公筷”，公共场所咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，患有流行性感冒等传染性疾病时佩戴口罩。条例（草案）禁止非法食用野生动物或者非法买卖野生动物及其制品，从而有效切断病毒传播途径，保护自然环境的同时，保护我们自己。

条例（草案）第九条，对见义勇为、参加抢险救灾救人、依法制止违法犯罪行为，无偿献血、捐献造血干细胞、人体器官（组织）、遗体，参加文明劝导、生态环保、社会治理等志愿服务活动，参与扶贫、济困、扶老、助残、救孤、助学、赈灾、医疗救助等公益活动，都以法律条文形式作出鼓励性规定，进一步营造弘扬正义、守望相助、相互帮扶的良好社会风尚。

条例（草案）第十条至第十三条，从公共环境禁止行为、公共秩序禁止行为、交通安全禁止行为、网络文明等四个层面对一些不文明行为予以禁止，其中我市“十大不文明行为”都列入其中，更是这部条例（草案）坚持问题导向着力解决社会现实问题的生动体现。

上接天线，下接地气。条例（草案）考虑到乡镇与城区实际，不搞一刀切。如第十一条公共秩序禁止行为中，就明确表述为在城市建成区内携带犬只出户不用犬绳牵引和不及时清理犬只粪便。针对高空抛物现象，条例（草案）明文规定，禁止从建筑物、构筑物向内向外抛掷物品。

在“促进与保障”章节中，条例（草案）第十八条规定：市、县（区、市）人民政府应当建立健全道德模范、身边好人、优秀志愿者等先进人物的评选、表彰奖励、帮扶礼遇机制，完善对践行本条例第九条文明行为的相关人员的鼓励措施。鼓励单位在招聘工作人员时，同等条件下优先录用、聘用道德模范、身边好人、优秀志愿者等文明行为先进人物。这无疑起到了一种很好的导向作用，厚植了典型、榜样产生的土壤。

条例（草案）不只是简单的禁止、规范，还明确了法律责任。在“法律责任”章节中，如对城市建成区携带出户不用犬绳牵引，由公安机关处以警告；警告后拒不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。从建筑物、构筑物向外抛掷物品的，由市、县（区、市）人民政府确定的行政主管部门处五十元以上二百元以下罚款；情节严重的，处二百元以上一千元以下罚款。在共用楼道等公用区域堆放杂物，由城市管理和综合执法部门责令清除；拒不清除的，处二百元以上二千元以下罚款。

“我们主要依据上位法有关规定，结合我市实际，对社会关注度高、反映问题大、违法情形多的行为设立相对应的法律责任。同时突出教育和惩戒相结合的立法理念，在第三十二条‘执法自由裁量’，违法本条例规定应当受到罚款处罚，违法行为人自愿参加社会服务，有关行政主管部门可以按照规定，安排其完成相应的社会服务，并依法从轻、减轻或者免予处罚。”市人大常委会法工委相关负责人介绍。

正如大家广泛认同的，出台文明行为促进条例，在于以刚性法规之力，约束根治文明之弊，号召公众自觉自律、遵守文明法则，让文明之法内化于心、外化于形。愿《益阳市文明行为促进条例》在益阳大地上催生遍地灿烂的文明之花，引领精神文明建设走向新的高地。